Ausschreibungen: Wie Agenturen an die großen Budgets kommen

Alleine die öffentliche Hand vergibt jedes Jahr Aufträge im Wert von ca. 300 Milliarden Euro. Vor allem in Krisenzeiten gilt: Investitionen bringen die Wirtschaft auf Trab. Zudem legen Staat, Länder und Gemeinden in Wirtschaftskrisen häufig Konjunkturprogramme auf, sodass sogar noch mehr Budget zur Verfügung steht. Das ist auch bitter nötig, wie die Coronakrise gezeigt hat.

Denn die Digitalisierung in der öffentlichen Verwaltung hinkt der in der Privatwirtschaft deutlich hinterher. Mehr als 90 Prozent der relevanten Führungskräfte und Mitarbeiter im öffentlichen Dienst geben zu: Ihre Institution hat aktuell keine final abgestimmte Digitalstrategie. Immerhin arbeiten gut 80 Prozent an dem Thema. Das besagt zumindest die Studie "Digitale Kluft - wie digital ist der Öffentliche Sektor?"   , durchgeführt von der Managementberatung kobaltblau  . Befragt wurden Entscheider in rund 140 Bundes-, Landes- und Kommunalverwaltungen sowie Eigenbetrieben.

An potenziellen Aufträgen mangelt es also - im Gegensatz zur aktuellen Situation in der Privatwirtschaft - nicht. Und die Budgets sind verlockend: Bei Ausschreibungen der öffentlichen Hand geht es in der Regel um vier- bis sechsstellige Beträge pro Jahr und das über zwei bis vier Jahre verteilt. Wenn ein Bundesministerium einen Auftrag vergibt, kann sich die Summe auch mal auf 20 Millionen Euro belaufen, meist verteilt auf drei Jahre. Hinzu kommt, dass die Zahlungsmoral der öffentlichen Hand deutlich höher ist als in der Privatwirtschaft.

Während - laut iBusiness-Studie - nur jedes dritte private Unternehmen seine Digitalagentur oder seinen Marketing-Dienstleister via Ausschreibung findet, sind es im öffentlichen Sektor einhundert Prozent. Das Vergaberecht zwingt dazu. Sobald ein digitales Projekt sechsstellig wird, muss gar europaweit ausgeschrieben werden.

Umgehen können Digitalverantwortliche in öffentlichen Einrichtungen diese Verpflichtung nur, wenn sie einmal einen Rahmenvertrag vergeben, in dessen Rahmen sie dann auch kleinere Projekte - zum Beispiel die Entwicklung einer Microsite, eine EMail-Kampagne oder eine Plakatkampagne - direkt an den zuvor ausgewählten Dienstleister vergeben. Es lohnt sich also gerade für kleinere Agenturen, sich auf solche Rahmenverträge zu bewerben.

Auswahl in vier Stufen

Doch der Weg zum budgetträchtigen Auftrag der öffentlichen Hand ist ein besonderes Procedere. Denn das Vergaberecht (unter das übrigens auch öffentliche Unternehmen wie Stadtwerke oder die Bahn fallen) stellt ganz besondere Anforderungen. Das fängt schon vor der Abgabe des Angebots an. Denn der Auswahlprozess läuft in vier Stufen:

1. Formelle Kriterien der Eignung werden überprüft - hier fallen schon am Anfang des Ausschreibungsverfahrens 25 bis 30 Prozent der Bewerber wegen formeller Mängel heraus.
2. Zulassung zur Angebotsabgabe: Formalien und Referenzen passen. Die Behörde schickt meistens schon den späteren Vertrag mit. Damit ist das Budget klar, aber auch die Haftungsrisiken werden aufgelistet.
3. Passt der Preis: Deutlich zu niedrige und sehr teure Angebote fallen aus dem Verfahren heraus. Es wird das wirtschaftlichste Angebot gesucht und überprüft, welche Leistung zu welchem Preis angeboten wird.
4. Präsentation der Ideen und Konzepte

"Allein in Stufe 1 sind wir bis zu acht Wochen lang nur mit Unterlagen einreichen beschäftigt", erzählt Stefan Fehm , Executive Director und Mitglied der Geschäftsleitung bei der Content-Marketing-Agentur C3 Creative Code and Content   .

Und Marco Zingler , CEO von Denkwerk   , ergänzt: "Schon ein falsches Häkchen bei einer Frage zu setzen oder nicht zu setzen - das kann dazu führen, dass die Agentur aus dem Rennen ist."

Stufe eins: Formelle Unterlagen für die Bewerbung

Unterlagen zusammenstellen heißt:

• Zeugnisse aller Mitarbeiter, die an dem Projekt teilnehmen sollen, zusammensuchen.
• Referenzarbeiten, die sowohl kostentechnisch als auch inhaltlich noch einmal speziell für die Ausschreibungen aufbereitet werden müssen, erarbeiten.
• Firmenunterlagen und Handelsregisterauszug zusammenstellen.

"Das ist wirklich ein riesiger Aufwand, der für kleinere Agenturen fast nicht machbar ist. Und das ist ja erst die erste Stufe", klagt Stefan Fehm . Entspannter sieht das Bernd Wild , Client Service Director bei der Mediaagentur Crossmedia  : "Die Prozesse inkludieren zwar eine Menge zu beachtender Formalien und Formblätter, sind auf der anderen Seite im ersten Schritt aber nicht mit einer Vielzahl dezidierter Frage- und Aufgabenstellungen behaftet."
Das halte den Initialaufwand in einem vertretbaren Ausmaß. Er weiß: "Dies ist für Agenturen insofern fair, da bei öffentlichen Ausschreibungen oft eine breitere Anzahl von Agenturen angesprochen wird, von denen dann naturgemäß nicht alle in die zweite Runde kommen können."

Tatsächlich ist es wohl nur die allererste Ausschreibung, die viel Aufwand macht. Für jede weitere hält sich der Arbeitsaufwand im Rahmen, da man bestimmte Dokumente sich dann einfach zusammenklicken kann.

1. Knackpunkt: Lebensläufe

Bei großen Projekten fragen öffentliche Auftraggeber häufig Lebensläufe nach - vor allem dann, wenn sie ein komplettes Team "einkaufen" möchten und damit überprüfen wollen, ob das Team insgesamt die erforderlichen Qualifikationen mitbringt. Und hier bestehen die Auftraggeber darauf, dass die Menschen, die für das Team benannt wurden, auch tatsächlich an dem Projekt mitarbeiten. Der Trick, wunderbare Lebensläufe von Senior-Mitarbeitern aus der Agentur abzugeben, aber den günstigeren Preis für den Junior zu kalkulieren und diesen später auch zum Kunden zu schicken, funktioniert heute längst nicht mehr, verrät ein Insider aus der Agenturszene. Darin unterscheiden sich öffentliche von privaten Auftraggebern wohl mittlerweile.

2. Knackpunkt: Referenzen

Was als Referenz akzeptiert wird - da gehen die Meinungen in den Agenturen auseinander. Marco Zingler von Denkwerk sagt: "Problematisch kann sein, dass in der Ausschreibung steht: Erfahrungen und Referenzen aus dem Behördenumfeld gewünscht. Privatwirtschaftlich gesammelte Erfahrungen zählen dann nicht. Mit solchen Definitionen in den Ausschreibungen lässt sich zwar die Anzahl der Bewerbungen begrenzen. Das führt jedoch dazu, dass nur wenige Agenturen sich überhaupt bewerben können und den Markt unter sich aufteilen." Auch Stefan Fehm sagt, dass Behörden gern Referenzen anderer Behörden sehen. Denn wer bereits für ein Ministerium oder eine Organisation der öffentlichen Hand gearbeitet hat, kann besser einschätzen, welche Bedürfnisse die öffentliche Hand hat - Stichwort Barrierefreiheit und Datenschutz bzw. in welchen Punkten sie sehr sensibel reagiert - Stichwort Beraterverträge.

Stephan Haagen , Geschäftsführer bei der zu IBM   gehörenden Digitalagentur Aperto    dagegen sieht auch die Möglichkeit, Referenzen aus der Privatwirtschaft vorzulegen, weil es bei Behörden und Ministerien oftmals noch gar keine Projekte zu bestimmten Themen wie beispielsweise einer Cloud-Migration eines kompletten Ministeriums gibt.

"Heute sind ja vor allem sehr agile Projekte gefragt. Doch bislang hat die öffentliche Hand mit agilen Projekten oft noch wenig Erfahrung. Genau in solchen Fällen wäre es kontraproduktiv, keine Referenzen aus der Privatwirtschaft zu akzeptieren", findet Stephan Haagen. Aber auch er weist daraufhin, dass es von Vorteil sei, wenn man bereits für die öffentliche Hand gearbeitet habe, denn nur dann kenne man auch die Besonderheiten der Ministerien und Behörden sehr genau.

3. Knackpunkt: Passende Referenzen

Um das Thema Referenzen aufzubrechen, können sich Agenturen quasi "hochbuckeln", wie Marco Zingler es nennt. Die Agentur bewirbt sich erst für kleinere Projekte der öffentlichen Hand, die hinsichtlich der Ausschreibung auch weniger streng sind und sammelt so entsprechende Referenzen. Denn je kleiner die ausschreibende Behörde und je kleiner das Budget, desto niedriger sind auch die Hürden für Agenturen, die noch nie mit einer Behörde zusammengearbeitet haben. Die Bedeutung der richtigen Referenz sollte übrigens niemand unterschätzen. Die Dimension der Referenz muss passen. Und der Ansprechpartner des Referenzprojektes sollte Ihr Vertrauen genießen. Denn was Behörden sehr gern machen: bei einem Bieter nach der Kontaktperson aus einem Referenzprojekt fragen und anschließend bei dem Unternehmen nachfragen, wie das Projekt gelaufen ist.

Öffentliche Auftraggeber achten bei den Referenzen zudem sehr darauf, für wen die Agentur bereits gearbeitet hat. Behörden sind sehr auf ihren Ruf bedacht und wollen sich nicht nachsagen lassen, dass sie bestimmte Industrien bevorzugen würden. Wenn beispielsweise das Energieministerium einen Auftrag vergibt, will es nicht, dass die Agentur für mehrere Mineralölkonzerne arbeitet oder gearbeitet hat. Der Grund: Das Ministerium möchte auf jeden Fall neutral bleiben. Stefan Fehm von C3 meint dazu: "Das Branchen-Know-how ist also durchaus gefragt. Aber zu große Industrienähe ist manchmal kontraindiziert."

Stufe zwei und drei: Kostenschätzung und Angebotsabgabe

Stufe 2 bei einer öffentlichen Ausschreibung ist die Einladung. Jetzt sind Sie als Agentur für qualifiziert befunden, eingeladen zu werden. In der Praxis kommt es jedoch immer wieder vor, dass die Agentur zwar den Teilnahmewettbewerb (Stufe 1) erfolgreich gemeistert hat, im zweiten Schritt jedoch Abstand nimmt von einer Angebotserstellung, weil die Rahmenbedingungen nicht tragbar sind. Solche Faktoren sorgen dafür, dass öffentliche Ausschreibungen noch mal deutlich aufwändiger sind, da schon die Arbeit im Vorfeld völlig umsonst gewesen sein kann. Eine Agentur hat dann schnell mal die Arbeitskraft von drei Mitarbeitern über eine Woche hinweg verloren.

Parallel zu Stufe zwei findet Stufe drei statt: Sie müssen ein inhaltliches Angebot abgeben. Das hat seine Tücken: Das Ziel in privatwirtschaftlichen Ausschreibungen ist in der Regel sehr klar. Das Unternehmen will mehr Klicks oder mehr Umsatz generieren oder Einsparungen in bestimmter Höhe erzielen. Bei Ausschreibungen der öffentlichen Hand wird das oftmals gar nicht so richtig klar. Hier lautet die Aufgabenstellung eher: Wir wollen digitale Transformation machen. Oder wir müssen unserer Informationspflicht nachkommen.

"Die Herausforderung bei öffentlichen Ausschreibungen besteht nicht selten darin, in den Bieterfragen herauszufinden, was das eigentliche Ziel der Ausschreibung ist", verrät Stephan Haagen von Aperto. Gerade wenn Beschaffungsstellen oder Beschaffungscenter sich nicht richtig abstimmen oder die Fachabteilungen nicht ausreichend involviert sind, werden Ausschreibungen schnell recht unklar. Das ganze verkompliziert sich zusätzlich, weil auch noch Juristen beim Festschreiben der Ziele beteiligt sind. "Die Ziele werden dann vollends unklar", weiß Stephan Haagen aus Erfahrung. Ein Detail am Rande: In jüngster Zeit mussten Ausschreibungsphasen immer wieder verlängert werden, weil so viele Bieterfragen beantwortet werden mussten.

Auch Marco Zingler von Denkwerk sieht es kritisch: "Die Anzahl der Bewerber bei einer öffentlichen Ausschreibung ist nicht begrenzt. Das macht das Procedere für beide Seiten tendenziell unwirtschaftlich. Als Agentur sinken die Chancen, den Zuschlag zu bekommen. Die Behörden wiederum müssen alle Anfragen sichten und alle Nachfragen der Bietenden beantworten."

Immerhin teilt die Ausschreibungsstelle in der Regel mit, wie groß der Budgettopf ist. Nehmen wir an, das Budget beträgt 200.000 Euro im Jahr. Dann will die Behörde wissen, wie viel und welche Leistung genau sie für 200.000 Euro bekommt. Und das müssen Agenturen auch auf den Cent genau kalkulieren und bei maximal 199.990 Euro rauskommen. Auch nur ein Cent darüber bedeutet, dass die Agentur aus dem Pitch fällt.

Trend: Ausschreibungs-Etats werden immer größer

Aktuell geht der Trend hin zu Rahmenverträgen, ausgeschriebene Etats werden dadurch größer. Denn inzwischen haben Ministerien oder Bundeseinrichtungen einen Dienstleister installiert, der sich um die Ausschreibungen kümmert. Ein Beispiel sind die Zentralen Beschaffungsstellen (ZBSt). Diese Aggregatoren sammeln auf Bundesebene bzw. auf Ebene der Ministerien die verschiedenen Bedürfnisse und Projekte und bündeln diese dann in Rahmenverträgen. Und so kommen große und interessante Kontingente zusammen.

"Es lohnt sich ganz klar nicht mehr, für kleine Projekte den immensen Bewerbungsaufwand zu betreiben. Das betrifft übrigens beide Seiten - nicht nur die Agenturen - sondern auch die Institutionen der öffentlichen Hand", erklärt Stephan Haagen. Innerhalb der Rahmenverträge werden Einzelprojekte vergeben. Gepitcht wird um die Rahmenverträge. Stephan Haagen freut dieser Trend: "Der Aufwand für eine Ausschreibung bleibt für uns Agenturen ja gleich, egal ob wir uns um einen Etat von 100.000 Euro oder fünf Millionen Euro bewerben."

Dieses Jahr bereits 700 Ausschreibungen

iBusiness bietet seit über 15 Jahren seinen Premium-Mitgliedern einen tagesaktuell gepflegten Ausschreibungsdienst an. Basierend auf mehreren hundert Quellen stellt unsere Redaktion Digital- und Kommunikationsausschreibungen zusammen, die für Agenturen und Dienstleister wichtig sein könnten. Alleine seit dem 1. Januar 2020 haben wir rund 700 verschiedene Ausschreibungen zur Verfügung stellen können. http://www.ibusiness.de/ausschreibungen

Das Budget kalkulieren

Öffentliche Ausschreibungen sind sehr transparent, die Leistungsbewertungspunkte sind klar definiert. Und damit weiß jede Agentur, welche Kriterien zur Vergabe des Auftrags führen. Hilfreich ist eine Bewertungsmatrix: Die Matrix umfasst den Lösungsansatz, die Referenzen und den Tagessatz. Schafft eine Agentur beim Lösungsansatz die volle Punktzahl, nicht jedoch bei den Referenzen, so lässt sich das dadurch auffangen, dass die Agentur beim Preis ein wenig runtergeht. Anhand der Matrix können Agenturen dann auch berechnen, wie gut die Chancen stehen, das Projekt zu gewinnen. Ein Punkt, den man sich als Agentur anders wünschen würde, kommt von Bernd Wild von Crossmedia: "Auch, wenn eine Bewertungsmatrix im Vorfeld zur Verfügung gestellt wird, erhält man bei Nicht-Reüssieren kein dezidiertes Feedback, aus dem man Learnings generieren könnte."

Stufe vier: Präsentation

Stufe 4 ist die Präsentation. Wenn sich der Auftraggeber jetzt für Ihre Agentur entscheidet, wird der Auftrag genauso herausgegeben, wie im Angebot beschrieben. Jetzt gibt es keine Verhandlungen mehr, alles ist bereits festgeschrieben. Bei privatwirtschaftlichen Ausschreibungen herrscht hier deutlich mehr Spielraum.

Da mit Abgabe des Angebots bereits ein rechtlich bindender Vertragsentwurf abgegeben wird, sollten Agenturen einen Juristen hinzuziehen, der die Ausschreibungsunterlagen gegenliest. Die öffentliche Hand hat oft Vertragsbedingungen, wie z.B. unbeschränkte Haftungsklauseln für kleine Auftragsvolumina, die einer Agentur das Genick brechen können. Bei IT-Projekten wiederum können die Regelungen die Agentur haftbar machen für einen Cyberangriff. Auch hier sollten Agenturen die Rechtslage genau prüfen.

Warum die Öffentliche Hand so kompliziert entscheidet

Alleine die Entscheiderstrukturen der öffentlichen Hand machen es nicht einfacher. Das Problem für Agenturen: Anders als die Privatwirtschaft hat die öffentliche Hand nicht nur einen Entscheider, der sagt: Ja, so machen wir das. In der Regel sind es mehrere Entscheider, die abteilungsübergreifend abgeholt werden müssen. "Die öffentliche Hand erfordert also ein ganz spezielles Fingerspitzengefühl", weiß Stefan Fehm von C3. Wer das hat, hat allerdings erst einmal ausgesorgt, zumindest für die nächsten paar Jahre.

Ebenfalls beliebt: Die öffentliche Hand fordert exklusive Nutzungsrechte und setzt gleichzeitig auf Open Source. Agenturen kämpfen hier oftmals gegen die Unwissenheit in den Ministerien. Hier müssen Agenturen erklären, dass "exklusiv" in der Regel teuer wird. Zudem fallen Open-Source-Lösungen damit aus.

Trendprognose: Ausschreibungen 2020-2030

Wenn man sich das Neukundengeschäft für Agenturen und Dienstleister anschaut, dann sind mehrere Szenarienansätze wahrscheinlich. Sie alle sprechen dafür, dass gerade regional aktive Dienstleister und Agenturen sich im Ausschreibungsgeschäft mit Kommunen, Land und anderen regionalen öffentlichen Auftraggebern engagieren sollten:
1. Privatwirtschaftliche Projekte werden größer und komplexer Die digitale Transformation wird immer größere Teile der Unternehmen umfassen. Das bedeutet, dass die Relevanz von Digitalprojekten steigen wird. In der Folge werden die Projekte zum einen immer größer und zum anderen immer weiter oben in der Unternehmenshierarchie angesiedelt. Das bedeutet wiederum, dass vor allem große Agenturen und Agenturnetzwerke, die IT-Beratungsmaschinen und die globalen Systemhäuser sich dieses Geschäft immer stärker aneignen. Kleineren und spezialisierten Agenturen und Dienstleistern bleiben dann nur die Brosamen.

2. Kleinere Projekte werden standardisiert Je weniger komplex Digitalprojekte sind, um so eher werden sie in den kommenden Jahren als Standardlösungen in der Cloud angeboten oder wandern als Funktion in große integrierte Softwarelösungen. Darüber hinaus werden Outsourcing und Offshoring gerade von standardisierbaren Projekten aus Kosten- und Ressourcen-Gründen einen wachsenden Teil des deutschen Digitaldienstleistungsmarkts wegnehmen.

3. Wachsender Staatsanteil Die Coronakrise hat gezeigt, dass der Staat in seiner Fürsorgepflicht wieder mehr selber machen (und auch investieren) muss. Die wirtschaftsliberale Ideologie, dass nur ein kleiner Staat ein guter Staat ist, hat in Deutschland außerhalb der AfD keine Mehrheit mehr. Da digitale Dienste und Services zu dieser Fürsorgepflicht gehören, wird mittelfristig die Zahl der von öffentlichen Auftraggebern ausgeschriebenen Digitalprojekte steigen.

4. Lokalisierung statt Globalisierung: Wirtschaftsleistung lokal vorzuhalten und auch lokal einzukaufen, ist aktuell Common Sense. Das bedeutet gerade für kleinere Digitalprojekte, dass lokale Anbieter, regionale Agenturen und Dienstleister vor Ort gute Chancen haben, an Aufträge der Gemeinde, der lokalen Stadtwerke oder des kommunalen Energieversorgers zu kommen.